Amparo por la Ley de Consulta Previa, Libre, Informada y de Buena Fe

Las Constituciones de 1824, 1957 y 1917 no hicieron referencia expresa a los miembros de las comunidades indígenas. La Constitución de 1917, que concentró las aspiraciones de los mestizos que intervinieron en el conflicto armado y que ha sido reconocida por haber constitucionalizado los derechos sociales —los derechos laborales, educativos y agrarios— no hacía una sola mención del gran olvidado: la persona indígena.

Entre 1917 y 1991, la SCJN y los tribunales colegiados de Circuito sólo emitieron 27 tesis jurisprudenciales que mencionaban la palabra “indígena”.

No obstante la invisibilización y la ausencia de derechos de los pueblos indígenas, el 11 de julio de 1990, la Cámara de Senadores aprobó un tratado internacional generoso: el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.

Este tratado establece, entre otros, el derecho de los pueblos a ser consultados cuando el Estado pretendiera implementar decisiones administrativas (proyectos o mega proyectos) o medidas legislativas que les afectaran. Es decir, la consulta previa, libre, informada y de buena fe a los pueblos indigenas.

Durante la vigencia del régimen del partido único, el Estado Mexicano era reconocido por su política internacional sustentada en la Doctrina Estrada y la política de asilo. México, con la estrategia de vender la idea ante la comunidad internacional de que era una república democrática, suscribió tratados garantistas de protección a los derechos humanos que no se cumplieron al interior.

Esos tratados no tuvieron en aquel momento ninguna aplicación. Las y los ciudadanos no podían hacer exigibles los derechos humanos previstos en los tratados pues no se daban las condiciones para ello. El PJF postulaba la prevalencia del derecho interno sobre el externo. Basta leer la sentencia del amparo en revisión 2069/91 promovido contra la Ley Federal de Cámaras de Comercio de 1992.

México era en aquellos años —en palabras de Mario Vargas Llosa— la dictadura perfecta: el partido en el gobierno parecía inamovible, controlaba todas las entidades federativas del país, dominaba con absoluta mayoría las cámaras legislativas y la SCJN era un órgano sin independencia. Qué más daba suscribir tratados y convenios internacionales que protegían en el papel con prodigalidad los derechos humanos, si no existía la voluntad de cumplirlos al interior.

No existía la posibilidad de justiciabilizar derechos humanos de fuente internacional en sede interna ni en sede internacional. El diseño del amparo mexicano no permitía la promoción de amparos por interés legítimo ni colectivos debido al anquilosamiento del principio del agravio personal y directo. El panorama no era diferente en sede interamericana pues México, tan activo en la construcción de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en 1969, aceptó la competencia contenciosa de la Corte IDH hasta el 16 de diciembre de 1998.

Fue necesario el alzamiento zapatista de 1994 y el tránsito tormentoso de los Diálogos de San Andrés Larráinzar para llegar a la Reforma Constitucional Indígena que visibilizó jurídicamente al indígena. El alzamiento zapatista hizo evidente una realidad lamentable: la desaventajada situación del indígena que en las postrimerías del siglo XX exigía 10 pretensiones básicas.

Sin embargo los tiempos cambiaron. Zedillo reformó al PJF en 1994 y la SCJN empezó a distanciarse del Ejecutivo. En el 2000 tomó el poder un partido opositor. El 2002 fueron constitucionalizados los derechos de los pueblos indígenas. En el 2009, México fue condenado en el caso Rosendo Radilla que dio la pauta para la reforma constitucional de 2011. Finalmente, el tres de abril de 2013 fue publicada una nueva y generosa ley de amparo. Estos ingredientes permiten justiciabilizar, hoy en México, los derechos de fuente internacional.

El amparo contra la omisión legislativa.

El 10 de junio de 2011, fue reformada la Constitución para reconocer que son exigibles en sede nacional los derechos de fuente internacional. Entonces surgió la posibilidad de hacer vigente el derecho a la consulta previa prevista en el Convenio 169.

Estos antecedentes son el sustento histórico del amparo promovido por Litigio Estratégico Indígena contra la omisión del Congreso de Oaxaca de construir la Ley de Consulta Previa, Libre, Informada y de Buena Fe para los pueblos indigenas y comunidades Afromexicanas de Oaxaca, como herramienta de diálogo intercultural.

Indígenas zapotecas asesorados por Litigio Estratégico Indígena A.C. promovieron la demanda de amparo. El licenciado José Luis Evaristo Villegas, juez decimoprimero de Distrito en Oaxaca, emitió la histórica sentencia que ordenó crear la ley. A regañadientes, el Congreso de Oaxca tuvo que construir la ley.

El día 22 de febrero de 2020, un poquito antes de la pandemia, fue publicada en el Periódico Oficial de Oaxaca la Ley de Consulta Previa, Libre e Informada de los Pueblos y Comunidades Indigenas y Afromexicanas para el Estado de Oaxaca. Esta ley fue construida en cumplimiento de la sentencia de amparo promovida por Litigio Estratégico Indigena.

Ahora sí, las voces de los pueblos y las comunidades serán escuchadas.